Joe’s research

西九項目—-如何達致良好管治

Posted in MA research Sustainable design by joeyiu on January 31, 2009

從上環海傍眺望對岸,可以見到一片黃土前面,豎立著「西九龍文娛藝術區」英文譯名的鮮紅醒目的字樣,在不太藍的天空下,形成強烈的對比。吊詭的是,在立法 會、專業人士、文化界、公民社會質疑政府沿用舊思維思考西九發展時,政務司司長撰文反駁,指批評項目的人士「如果不改變一下自己的思維,難免會摸不準、看 不透。」

西九龍項目觀其規模、文化元素,的確是香港前所未有,政府、商界、民間也應用新思維去討論、辯證。但是,西九概念雖「新」,採取的發展模式—公 私營機構合作(Public—Private—Partnership, PPP)—卻是九十年代起世界公共服務提供和管理的大趨勢,不見得「新」。

財政司司長唐英年今年七月在立法會解釋其「大市場、小政府」的管理概念時,提及西九龍發展將採取公私營合作模式,目的是希望「充份利用私營機構 的靈活性及動力,為公營部門注入新意念和發展新的服務模式,以提供更具成本效益的服務。」套用在西九龍,即是政府批地,私營機構負責興建、營運,當中不涉 及直接的公共支出。

綜觀外地經驗,PPP漸次成為經合組織國家推舉的公共服務管理模式—英國倫敦的大學學院醫院(UCL Hospital)重建和營運計劃、巴比肯藝術中心(Barbican Centre)都不同程度地採用PPP。政府推廣PPP的首要理由在於節省公帑,減少政府直接資助和管理基建營運和其他公共服務,其次是引入創意和市場導 向的管理文化。但PPP卻是兩面刃;它較難讓公眾包括議會監管,有可能造成漏洞,或在過分強調市場運作時,忽略了公眾利益(香港的私人參建居屋紅灣半島事 件,可說是PPP的反面教材)。故此,如何確保不同地方的政府,擁抱PPP的同時,在設計和監管上,確保政府的良好管治,是聯合國、經合組織與及世界銀行 關注的議題。

有鑑於此,聯合國歐洲經濟委員會近期出版的《基建發展公私營合作的管治》*指引列舉了五項準則,以供各地政府和議會檢視PPP項目是否符合良好 管治。香港在企業管治以至公共行政各個範疇,不時引英美例子,以國際為師,或許在如何確保西九這個特大PPP項目,我們可以翻一翻聯合國歐經委的指引,看 看西九是否「達標」。這五項原則包括:透明度(transparency)、公眾問責(public accountability)、公共管理(public management)、可持續發展及排解爭議的制度(dispute resolution)。

五大原則,以透明度為首。在保障投資者有合理回報的情況下,什麼才是可以合理的透明度?上述的聯合國指引指出,透明度包括:一、容許公平和廣泛 競爭的投標制度;二、有足夠機制防止貪污或有可能涉及利益衝突的事情發生;三、由項目醞釀以至營運整個「生命周期」中,均考慮到不同持份者的利益和意見。 在西九龍的《邀請發展建議書》中,當局清楚列明項目的強制要求,項目審批的流程亦一目了然。但這些要求是如何達致?經過幾個不同時間、題目分散的諮詢活動 後,如何作出構建西九龍文娛藝術區一系列強制條件的結論?目前,公眾還未有足夠的資料作出理性的判斷。

另外,項目如大部分PPP的做法一樣是自負盈虧的,固此倡議項目的私營機構的財務安排,包括將來文藝項目發展的營運基金的籌備方案、財務資料, 均是供各界衡量西九是否物有所值的關鍵,但根據政府的說法,這些重要資訊或許要到督導委員會經過公眾諮詢階段,並決定初步選出哪些建議書作進一步磋商之 際,才得以見天日。這樣,即將進行的大規模公眾諮詢,市民將會在未窺全豹的情況下表達對項目的意見;沒有透明的資料供了解,社會難以做到「摸得準、看得 透」。

第二、公眾問責。聯國指引所指的不是訴諸民粹,要失職官員「人頭落地」的意思,而是指預早設立機制監管PPP的設計和運作,以及要求投得項目的 私人公司向公眾定期提交表現評估報告;另外,核數報告的公布亦有清晰的規定。目的就是靠政府或有民間參與的常設組織,充當大型PPP項目的「看門 狗」(watchdog)。

公私營合作的原則肯定是民間主導,減輕了政府直接參與的問題,但政府的監察角色更形重要。

趁目前西九建議書的揀選程序還在起步階段,筆者建議草擬「西九良好管治指標」,在項目的各個階段,由政府和民間合作,共同監察項目和程序是否符合有關的指標。這符合服務型政府的新管治哲學,也是另一個層面的「思維改變」。

*”Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure Development (Draft)”, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva, August 2004.

Tagged with: ,

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: